Cả Luật Đất đai hiện hành (2013) và Dự thảo luật đất đai 2022 đều có quy định về lực lượng được giao trách nhiệm tiến hành “cưỡng chế” đất của dân. Nhưng Dự thảo luật có một bước lùi nghiêm trọng, có thể gây hậu quả lớn cho người dân và xã hội nếu trở trở thành “luật”: nó định nghĩa một cách mơ hồ về cái gọi là “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng”.
“Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng”: Anh là ai?
Điều 68, Luật Đất đai hiện hành (có hiệu lực từ 2013) định nghĩa về “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” tương đối rõ ràng: Đó là cơ quan công quyền.
“Điều 68. Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng; quản lý đất đã thu hồi
- Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm tổ chức dịch vụ công về đất đai, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.”
Nhưng Dự thảo Luật Đất đai 2022 đã bỏ định nghĩa này. Dự luật đã sử dụng 20 lần khái niệm “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” mà không có định nghĩa.
Thay vào đó, cách diễn đạt của Dự luật làm cho cái gọi là “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” trong thực tế có thể sẽ bao gồm cả chủ đầu tư.
Cả phiên bản đăng trên website Chính phủ và phiên bản cập nhật trình Quốc hội sau đó (tập trung ở các điều từ 91 đến 95) đều giống nhau ở các quy định này. Các trích dẫn dưới đây sử dụng phiên bản đăng trên website Chính phủ.
Điều 73. Tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng; quản lý, khai thác sử dụng quỹ đất đã thu hồi.
- Tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm:
- a) Đơn vị có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng;
- b) Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư do Ủy ban nhân dân cấp huyện thành lập đối với từng dự án.
- Cơ quan được quy định tại điểm a khoản 1 Điều này có trách nhiệm quản lý, khai thác sử dụng quỹ đất do Nhà nước đã thu hồi nhưng chưa giao, chưa cho thuê.
Cái gọi là “ tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” có quyền hạn rất lớn. Điều 74, Khoản 2.c quy định người dân có đất bị thu hồi “ có trách nhiệm phối hợp” với nó để đo đạc đất đai.
Trong đó Khoản 1.a dùng cách nói mập mờ “đơn vị có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng”, mà không nói rõ “đơn vị” này là một cơ quan nào đó của hệ thống nhà nước, là “đơn vị” do nhà nước thuê ngoài, hay là chính chủ đầu tư.
“Đơn vị giải phóng mặt bằng” có thể khai thác thương mại đất mình cưỡng chế?
Khoản 2 Điều 74 quy định “đơn vị có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” nói trên “có trách nhiệm quản lý, khai thác sử dụng quỹ đất do Nhà nước đã thu hồi nhưng chưa giao, chưa cho thuê.”
Điều khoản này không định nghĩa thế nào là “quản lý, khai thác, sử dụng” nhưng bản thân những từ ngữ trên hoàn toàn không cấm chính quyền và người dân diễn giải là có thể “khai thác, sử dụng” về mặt thương mại.
Nói cách khác, chính cái “tổ chức” đi cưỡng chế đất của dân sẽ được giao cái quyền “khai thác, sử dụng” về mặt thương mại tài sản đó khi “chưa giao, chưa cho thuê”.
Một khi đất đai bị cưỡng chế thu hồi mà không “giao, cho thuê” với ai khác thì cái “tổ chức” đi cưỡng chế đất của dân sẽ tiếp tục được “khai thác, sử dụng”.
Ở điều 74 khi quy định về việc cưỡng chế, khái niệm “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” được đặt song song với các cơ quan nhà nước. Vì vậy trong thực tế, khi thi hành luật, chính quyền hoàn toàn có quyền cấp cho những thực thể không thuộc nhà nước, ví dụ như chủ đầu tư, cái chức danh này:
“Trường hợp người có đất thu hồi không bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động, thuyết phục để người có đất thu hồi thực hiện.
Trường hợp người có đất thu hồi đã được vận động, thuyết phục nhưng không chấp hành việc bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế theo quy định tại Điều 76 của Luật này. (Điều 74. Khoản 4.d.)
Tương tự như vậy, Điều 76 viết một cách chi tiết về quy trình, kỹ thuật “cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất”. Ở điều luật này, cái gọi là “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” cũng được đặt song song với các cơ quan nhà nước.
Cách diễn đạt mập mờ này của Dự thảo Luật Đất đai 2022 làm cho trên thực tế, chính quyền có thể diễn giải sao cho cái gọi là “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” có thể là cơ quan công quyền, nhưng cũng có thể là một “đơn vị” ngoài nhà nước. Trong trường hợp này, chủ đầu tư bất động sản hoàn toàn có thể tham gia vào cái gọi là “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng”.
Chia sẻ với độc giả RFA về cách diễn đạt này, Giáo sư Đặng Hùng Võ cho rằng:
“Ở Việt Nam, các luật chuyên ngành đều do các chuyên gia kỹ thuật xây dựng, khó có thể đạt được một chuẩn mực cần thiết của văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài việc chưa rành rọt về lý luận pháp lý, còn có một nhược điểm là cái gì khó diễn đạt thì để lửng, ai muốn hiểu thế nào cũng được. Cách làm luật như vậy rất nguy hiểm.
Về câu chuyện “tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng” quy định tại Luật Đất đai 2013 được xác định bao gồm 2 dạng tổ chức: một là Ban bồi thường, giải phóng mặt bằng (cơ quan nhà nước cấp huyện); và hai là Tổ chức phát triển quỹ đất (đơn vị sự nghiệp công lập hoặc doanh nghiệp nhà nước cấp tỉnh). Các địa phương có thể sử dụng một trong 2 dạng tổ chức nói trên làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng. Tất nhiên, nhiệm vụ này không bao gồm công đoạn cưỡng chế.
Trong thảo luận chung về dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, nhiều ý kiến đưa ra là không nên sử dụng hình thức Ban bồi thường giải phóng mặt bằng, nên thống nhất chỉ sử dụng Tổ chức phát triển quỹ đất nhằm tăng yếu tố thị trường trong cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Cũng vì còn nhiều ý kiến khác nhau, nhất là ở cấp huyện, nên bản Dự thảo này chỉ nên coi như một bản nháp, vẫn tiếp tục sử dụng một số thuật ngữ pháp lý đã quen thuộc trong Luật Đất đai 2013. Tôi tin rằng sẽ có những sửa đổi trong các phiên bản dự thảo tiếp theo, nhất là bàn dự thảo sẽ đưa ra lấy ý kiến toàn dân.
Tôi cho rằng sẽ không có sự tham gia của các “đơn vị phi nhà nước” vào nhiệm vụ nhà nước phải làm.”
Việt Nam thiếu triết lý soạn luật
Luật Đất đai hiện hành (2013) quy định chi tiết kỹ thuật, quy trình thu hồi đất, cưỡng chế thu hồi đất. Điều đó có bình thường trong một văn bản luật cấp quốc gia hay không? Luật pháp quốc gia nên quy định những vấn đề nguyên lý, hay là nên đi sâu vào chi tiết kỹ thuật như những thông tư, nghị định? Trả lời câu hỏi của RFA về nguyên tắc soạn thảo luật pháp, Giáo sư Đặng Hùng Võ phân tích:
“Hiện nay, xu hướng xây dựng luật pháp ở Việt Nam vẫn theo cách: Chính phủ chuẩn bị dự thảo luật để trình lên Quốc hội thẩm định, thảo luận và thông qua. Các cơ quan của Chính phủ (các Bộ và cơ quan ngang Bộ, sau này gọi chung là các Bộ) rất hăng say với việc xây dựng luật pháp. Ngoài ý nghĩa lành mạnh về việc xây dựng khung pháp lý để quản lý tốt hơn, còn có ý nghĩa xây dựng luật pháp để tập trung quyền lực cho ngành mình, cũng có liên quan đến lượng ngân sách nhà nước được sử dụng cho Bộ, ngành mình. Vì vậy mà tính cục bộ của các ngành đang chi phối hệ thống xây dựng luật pháp ở Việt Nam. Mọi khoảng chồng chéo, xung đột pháp luật cũng từ đó mà ra.
Khi tôi còn làm việc trong bộ máy của Chính phủ, các luật đều do các Bộ trình Chính phủ để trình Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật pháp, từ đó các Bộ tổ chức dự thảo luật cần xây dựng. Đến nay, số lượng luật được đề xuất không tính theo đầu Bộ mà tính theo đầu các cục, tổng cục thuộc Bộ, ngày càng nhiều luật, mỗi luật ngày càng dài.
Tôi có dịp làm việc với nhiều chuyên gia Trung quốc đang làm tư vấn cho Ngân hàng Thế giới, họ nói rằng số lượng luật của Việt Nam lớn hơn của Trung Quốc khá nhiều, mà luật nào cũng ngày càng dài hơn. Tôi cũng chỉ “ầm ừ” cho qua chuyện.
Tôi cũng đã nhiều lần trình bày khuyến nghị: (1) Quốc hội chỉ nên giao cho Chính phủ dự thảo để trình Quốc hội các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của một luật nào đó, vì khi triển khai thấy vướng mắc thì đề nghị sửa vài điều; (2) Quốc hội phải tổ chức đấu thầu để lựa chọn các nhóm chuyên gia xây dựng các luật mới hoặc luật nào đó sửa đổi, nhằm bảo đảm chất lượng chuyên môn, tính độc lập và khách quan; (3) Chuẩn bị thật kỹ, trong đó có công đoạn lấy ý kiến các bên liên quan trong hình thành hoặc điều chỉnh chính sách, các đối tượng lấy ý kiến phải không có lợi ích liên quan đến luật đó, lấy ý kiến chi tiết đối với các đối tượng có thể chịu thiệt hại do luật đó gây ra, và phải xây dựng các tiêu chí cụ thể về việc tiếp thu ý kiến.
Sự thực, Việt Nam chưa định hình triết lý nào để xây dựng hệ thống luật pháp, ví dụ như áp dụng hệ thống “dân luật” (Civil law) hay hệ thống “thông luật” (Common law), hay tạo dựng một triết lý riêng nào đó cho hệ thống pháp luật của Việt Nam. Nhìn tổng quan, chỉ thấy thiếu khung pháp lý ở đâu để điều chỉnh các hành vi trong hoạt động của con người thì phải xây dựng một luật ở đó. Khi cảm thấy chắc chắn thì đưa vào luật, khi chưa chắc thì luật chỉ đóng vai trò khung hình thức, còn mọi nội dung thì giao cho Chính phủ, Bộ và Chính quyền địa phương ban hành các văn bản dưới luật để quy định về nội dung. Mặt khác, kể từ 2016, hình thức “án lệ” cũng được hệ thống tư pháp (Chánh án tòa án nhân dân tối cao) ban hành để áp dụng chung trong hệ thống tòa án.
Từ những thông tin trên có thể thấy hệ thống luật pháp của Việt Nam quá lớn, quá nhiều loại văn bản; tác động của hệ thống hành chính vào xây dựng pháp luật chiếm tỷ trọng rất cao, thiếu tính hệ thống và nhất quán. Đây chính là nguyên nhân tạo nên ngữ cảnh còn nhiều khoảng trống, nhiều khoảng chồng chéo, nhiều xung đột pháp luật, gây khó khăn trong thực thi luật pháp.
Đối với hệ thống pháp luật đất đai, khi cảm nhận thấy các quy định tại Nghị định có vẻ “êm” sau một thời gian triển khai thì đưa vào văn bản luật trong kỳ sửa đổi luật lần sau (10 năm sửa đổi một lần), trong khi các nghị định hướng dẫn thi hành luật lại cứ thế mà “phình” rộng thêm. Điều quan trọng nhất là không xác định rõ nội dung nào phải đưa vào luật, nội dung nào thuộc các nghị định, nội dung nào thuộc các thông tư, và nội dung nào phân thẩm quyền quy định cho các chính quyền địa phương. Mặt khác, kỹ thuật viết luật như thế nào cho chặt chẽ, ngắn gọn, nhưng dễ hiểu cũng chưa đảm bảo.
Cách xây dựng pháp luật như vậy thể hiện tính thiếu chuyên nghiệp, không phù hợp với khoa học pháp lý. Đúng vậy, các luật chuyên ngành đều do các nhà kỹ thuật chưa được đào tạo về khoa học pháp lý xây dựng. Văn bản luật dài dòng, nhiều câu thừa, người dân khó hiểu, thậm chí xuất hiện các xung đột pháp luật ngay trong một văn bản luật hay giữa luật với nghị định hay thông tư.”
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (2022) không “sửa đổi” những vấn đề mà bộ luật hiện hành gặp phải. Câu hỏi đặt ra là làm cách nào để Quốc hội Việt Nam thực hiện đuợc những điều mà Giáo sư Đặng Hùng Võ và nhiều trí thức khác đã nói trong suốt một thời gian dài.
Bên cạnh đó, ngôn ngữ diễn đạt của văn bản Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng là một vấn đề. Thông lệ của ngôn ngữ luật phương Tây là ngắn gọn, chính xác, dùng câu chủ động, tránh sử dụng câu bị động, để tránh phát sinh nhiều cách diễn giải. Dự thảo Luật này sử dụng trên 1000 lần cách diễn đạt bị động (được/ bị), có các quy định mâu thuẫn lẫn nhau và mâu thuẫn với luật khác, mâu thuẫn với cả nghị quyết của Đảng cầm quyền. RFA đặt câu hỏi với Giáo sư Đặng Hùng Võ, người đang giúp Ngân hàng Thế giới biên soạn bản khuyến nghị cho Chính phủ Việt Nam về sửa đổi Luật Đất đai, về hiện tượng này. Câu hỏi đặt ra là liệu có thể phán đoán rằng có “nhóm lợi ích” bất động sản tác động đến việc soạn luật hay không? Giáo sư Đặng Hùng Võ phân tích:
“Đánh giá mà câu hỏi nêu ra là hoàn toàn đúng. Trong ngôn ngữ sinh hoạt hàng ngày, người phương Tây thích dùng thể bị động, thế nhưng ngôn ngữ pháp luật của họ lại gần như không sử dụng thể bị động nhằm đảm bảo tính đơn nghĩa, dễ hiểu. Ngược lại, ngôn ngữ tiếng Việt hàng ngày cũng không mấy khi sử dụng thể bị động, tiếng Việt trong sáng chỉ dùng thể chủ động. Thế nhưng trong nhiều luật ở Việt Nam lại hay dùng thể bị động, nhất là Luật Đất đai 2013 và Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.
Tôi cho rằng, lý do của cách sử dụng câu ở thể bị động cũng có thể chỉ là thói quen viết lách của người viết Dự thảo Luật, nói rộng hơn thì chắc chỉ là vụng đường viết văn bản quy phạm pháp luật. Tôi suy luận rằng chắc không phải với ý đồ tạo ra bức tranh pháp luật kiểu “chạng vạng” cho dễ bề “biến báo” khi áp dụng.
Như trên tôi đã nói, hoạt động vận động chính sách vẫn có ở Việt Nam. Tôi cũng đang chịu trách nhiệm viết bản khuyến nghị của Nhóm Ngân hàng Thế giới về sửa đổi Luật Đất đai cho Việt Nam. Vận động chính sách hướng tới những điều tốt đẹp hơn là cần thiết. Bên cạnh đó, tôi cũng nghe dư luận xì xào về những vận động chính sách của các đại gia kinh doanh bất động sản. Biết vậy thôi, chứ làm gì bây giờ? chỉ làm mọi khuyến nghị để hy vọng sẽ có một Luật Đất đai vì đất nước Việt Nam phát triển và một phần của lợi ích phát triển thuộc về những hoàn cảnh dễ bị tổn thương.
Điều cần xem xét là làm gì khi vẫn tồn tại các khoảng trống trong Luật Đất đai và các khoảng chồng chéo, xung đột với luật khác có liên quan. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có Báo cáo về tình hình chồng chéo pháp luật, nhưng chưa thấy đưa ra các giải pháp cụ thể như phải sửa đổi các luật nào, ban hành Luật thuế tài sản ra sao!
Cuối cùng, điều buồn nhất là Nghị quyết 18-NQ/TW đã xác định nhiều định hướng chính sách đất đai mang tính cải cách rất mạnh. Thế nhưng, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chưa hoàn thành được nhiệm vụ luật hóa Nghị quyết quan trọng này để tạo khung pháp luật cải cách trong Luật Đất đai sửa đổi.”
RFA xin trân trọng cảm ơn Giáo sư Đặng Hùng Võ đã chia sẻ với độc giả của chúng tôi những phân tích của mình về Dự thảo Luật Đất đai, về tình hình xây dựng luật pháp và những vấn đề về thể chế, cơ chế liên quan ở Việt Nam.